在基层采访时，有干部向半月谈记者坦言：有时领导的要求、指示“踩红线”“打擦边球”，甚至明显违纪违法，作为下属明知是“坑”，迫于种种原因却不得不执行。“执行吧，违纪违法，哪天查出来了，肯定要问责；不执行吧，提要求的是领导，你还想不想在单位混？左右都是‘坑’，这种情况很普遍。”中部省份某乡镇干部说。

1、“领导指示无论对错都执行”

中部某省会城市一纪检干部接受采访时谈到某80后干部的尴尬遭遇——提拔公示期间被举报了。

这名80后干部原本在某市直部门担任办公室主任，组织准备提拔他为单位副职。但在任前公示期间，他被人举报违规接待，违反“八项规定”精神。

纪委介入调查发现，举报事项基本属实。不过，这名80后干部并没有主观故意，违规接待、套用公款都是单位主要领导指示的。上述纪检干部说，他是单位办公室主任，肯定知道这么做不对，但是他还是按照领导要求做了。

每年秋季开学前夕，中部某县教育局长就会关机“玩消失”。

“年龄不够的、择校的、转学的、换班的，托关系的人实在太多了，我根本应付不过来。”这名教育局长说。

但这位教育局长坦承，如果“关系硬”，有县级以上领导“打招呼”，尤其是书记县长“发了话”，即使明知不符合规定、对其他学生不公平，他也不得不想办法“搞定”。

东部某省一些乡镇干部反映，“领导指示无论对错都执行”的情况在基层比较常见，不少干部都会遇到类似情况：领导交代的任务，不办不行，办了又违法，进退两难。

“违法征地，未批先建，突破规划，公款送礼，超标准接待……这些基层多有发生的违规违纪现象，大多决策是领导，执行是下属，下属背着领导乱来的情况比较少见。”中部某省巡视办一位常年参与巡视的处级干部说。

2、执行错误命令容易进“坑”

半月谈记者在南方某县采访了解到，一返乡老板在某乡镇风景区内建起大型违建，被群众举报后，这个乡镇的国土、规划等站办所负责人被问责。

“没办任何手续，规模搞得那么大，一直不管不查，哪里是这些站办所负责人能决定的？如果县领导、乡镇主要领导不发话，这处违建根本起不来。被举报了，就找些下属来‘背锅’。”当地一名干部对半月谈记者说。

在基层，会议纪要很重要，通常被认为是集体决策。但在一些地方，也出现过干部执行会议纪要被判刑的案例。

河南永城市城乡规划服务中心原主任夏某，按照政府相关会议纪要，违规给开发商办证，允许其增高楼层。法院一审判决后，夏某不服，上诉称他是执行职务，主观上并无滥用职权的故意。二审法院最终认定，夏某行为构成滥用职权罪。

东南沿海某乡镇书记认为，执行政府会议纪要本身无可厚非，但如果会议纪要明显违反法律规定，明知违法仍然予以执行，其实是“往坑里跳”。

福州大学法学院教授汤黎虹说，早在几年前，有红头文件推销烟酒的，有红头文件为违法犯罪干部求情的，这些都如同违法会议纪要一样，都错误地运用了纪要或文件形式。

“以前，类似执行政府文件行为，即使犯了错，违了法，也往往被认为情有可原。但现在情况不一样了，这对所有基层干部都是一个警醒。”汤黎虹说。

3、应追本溯源，约束权力

基层干部表示，上级命令不论对错都要执行，基层干部陷两难的现象，本质上来说是官僚主义、命令主义盛行的恶果，催生了不讲原则、媚上欺下等不正之风。

公务员法规定，下级认为上级决定或者命令有错误的，可以提出改正或者撤销。但因种种限制，很多时候基层干部很少跟上级较真。

不少基层干部反映，直接领导和单位“一把手”非常重要。在单位考核、评价、奖惩、晋升、调动等方面，他们拥有很大话语权。不到万不得已的地步，基层干部不敢也不愿“得罪”他们。

少数领导干部看准了基层干部的这个心理，在提要求、下指示的时候，极少考虑后果和下属感受。个别领导干部对下属讲“我不管你用什么办法，我只要结果”，强烈暗示下属采取非常手段。

化解“不办不行，办了违法”的困局，要追本溯源，约束权力。一些基层干部反映，在现阶段，下级给上级提意见，或者抵制上级错误命令，在操作上还有很多不顺畅的环节。

要提高基层决策规范性。汤黎虹建议，在基层决策过程中，应特别注重依法依规、程序正当，通过集体决策、痕迹管理等方式，防止个别领导“决策拍脑袋、表态拍胸脯、事后拍屁股”，不给执行层挖坑出难题。

延伸阅读一

上级挖坑，下级倒霉？这份“坑官”的会议纪要是如何出炉的？

一份政府会议纪要，在河南省永城市掀起了不小的波澜。

多位领导干部和企业代表“对簿公堂”，一桩违规办理建设工程规划许可证的“历史遗留案”，因一份违法的会议纪要闹得沸沸扬扬，最终两名官员被法院判定滥用职权罪。

违法会议纪要在国内并非个例，反映出一些领导干部只对上负责、不对法律负责的错误“官念”，值得深思。

文 | 孙清清 李文哲

1、为解决信访问题而生的会议纪要

近期，周口市中级人民法院对夏明旭、刘予永两名官员犯滥用职权罪的判决备受关注。

夏明旭是永城市城乡规划服务中心主任，刘予永是该中心用地规划股股长，而两人滥用职权罪竟是由一份4年前的会议纪要而起。

2012年，永城市永阳花苑小区部分业主信访反映，永阳置业有限公司（以下简称永阳置业）违法建设永阳花苑小区地下车库，要求其停止建设。

当时，这一地下车库建设已获规划部门批准。后经有关部门协调，永阳置业愿意停止该地下车库的建设，但要求政府解决由此造成的损失。

2012年11月2日，永城市专题研究永阳花苑地下车库有关信访问题。会议形成了“关于解决永阳花苑地下车库信访问题的会议纪要”，并于2013年3月16日以永城市城市建设领导小组文件（永城建领〔2013〕4号）的形式印发。

会议纪要载明，为弥补永阳置业的损失，在符合国家建筑质量安全和不影响永阳花苑小区及江南世家小区整体规划、日照、美观和稳定的前提下，经市城乡建设服务中心、城乡规划服务中心审核后，同意永阳置业建设的永阳花苑33号楼增加6层，其建设的江南世家小区2号楼增加9层，3号楼增加10层，新增加建筑不计算在原已批建筑总面积内。

研究和印发上述会议纪要时，夏明旭尚在其他单位任职。2013年5月17日，夏明旭调任永城市城乡规划服务中心主任。之后，永阳置业副总经理姚某拿着会议纪要以及永城市正宇房地产开发有限公司的相关手续，找到夏明旭，要求按照该会议纪要为永城市江南世家小区A2号楼、A3号楼新增楼层办理建设工程规划许可证。

后在上级领导要求按照会议纪要办理后，刘予永和夏明旭于2013年9月6日在江南世家A2号楼、A3号楼的“永城市建设工程规划许可证审查意见表”上分别签署“按照城市建设领导组文件（永城建领〔2013〕4号）要求，同意办理”“按城建领导组文件和信访案件推进会议要求，同意办理”的审核意见，并于2013年12月31日为江南世家小区A2号楼、A3号楼重新办理了建设工程规划许可证，致使江南世家小区A2号楼、A3号楼擅自增加的7915.77平方米建筑合法化。

2、上级挖坑，下级倒霉？

夏明旭说，会议纪要印发时他并未在任，没有参与文件讨论，接到的是上级要求执行的命令。

他在办理规划许可证时向领导提出过不同意见，但未被采纳，才在审批表上签署了同意的意见，后又办理了规划许可证。

刘予永说，他是按政府文件执行办的证。在执行过程中，也向上级提出了异议，但未被领导认可。

执行上级的命令没有错误，后来办的证也撤销了，没有给国家造成损失，不应被判定滥用职权罪。

据夏明旭辩护律师的意见，夏明旭执行文件的行为不应承担法律责任。

根据公务员法规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；

上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。

更具戏剧性的是江南世家小区A2号楼、A3号楼并非永阳置业公司开发，而是永阳置业副总经理姚某与他人以永城市正宇房地产开发有限公司名义联合开发。

而会议纪要中，仅要求为永阳置业补办新增加建筑的相关手续。这最终成为夏明旭、刘予永滥用职权罪的重要依据。

沈丘县人民法院认为，公务员法规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

夏明旭、刘予永在违法建筑已经建成时，并未依照法律、法规做出处理，在明知会议纪要部分内容违法且会议纪要明确表述“帮助永城市永阳置业有限公司补办上述新增加建筑的有关手续”的情况下，不认真审核把关，违规重新办理建筑工程规划许可证，其行为属于滥用职权。

3、权力运行不能突破法律底线

在夏明旭、刘予永诉讼案件中，两人对法院对其滥用职权罪的判决有“满腹牢骚”，称是按照领导要求办事，且提出过不同意见却未被采纳，“不得已”执行了违法的会议纪要。

一边是领导意志，一边是遵规守纪，夏明旭等人的“尴尬”绝非个例。

专家表示，依法行政是国家对政府部门行政行为的基本要求。

会议纪要并非法外之地，其内容依然要遵守行政法律、法规，违法的会议纪要当然不能被执行。

错误执行造成严重后果的，应当依法追究其责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任。

延伸阅读二

决策推给上级，责任推给下级！“二传手”干部恶化基层政治生态

“二传手”是指排球运动中接对方来球后专门担任第二次传球组织进攻的队员，也是场上组织进攻、实施战术的组织者。

但是，在我国基层治理链条中，一些干部机械地做着“二传手”工作，他们看起来事事经手，似乎工作繁忙，却不思考、不研究，以会议落实会议、以文件落实文件，执行政策照抄照搬，决策推给上级，责任推给下级……此类干部，被干部群众戏称为“二传手”干部。

1、四大绝招：布置一下、传达一下、上报一下、推脱一下

中部某省一位镇党委书记近期遇到一件“打落牙齿和血吞”的烦心事。

市里要求检查超重车辆过境，县公路局一位领导打来电话，要求乡镇设点拦车检查。镇党委书记试探着问了问：“乡镇干部并没有上路执法权，请问公路局能不能派人过来？我们全力配合。”不料，对方的回答简单粗暴：“这是上面布置的工作，我已经传达给你们了，我们忙不过来，你们自己搞定。”

结果，乡镇干部硬着头皮上路执法。有司机质疑他们没有执法权，不让拦车和检查，双方起了争执。司机拍了视频发到网上，舆情闹大了，乡镇干部受了处罚，本应承担牵头责任的公路局干部，反而无事。

“这种‘二传手’干部只知道推卸责任，不承担应有义务，严重损害了基层干事创业的氛围。”这名镇党委书记向半月谈记者抱怨道。

西北某省一名乡党委书记也被“二传手”干部弄得焦头烂额。他告诉半月谈记者，每周都要参加大量会议，上级通过会议把责任传导到基层没有错，但有的上级部门是通过会议把责任全部推卸给基层，这就有问题了。“比如招商引资，按说是由县招商局牵头，我们参与，但开一个会就全部交给我们了，乡镇毕竟缺乏专业招商人才，主导这项工作很难出成绩，最后做得不好，又要问责我们。”

多名基层干部反映，“二传手”干部的行为可以概述为：对上级安排的业务工作，不分析研究，而是机械地以“以会议贯彻会议、以文件落实文件”来推给下级；对应由本部门或本人决策的事情，不承担责任，而是推给上级或集体，美其名曰“让领导拍板，让集体决策”；遇到实在要做的事情，从不发挥创造性，而是照抄照搬，应付了事。

一位乡党委书记直言这样的干部有四大绝招：有任务，布置一下；有会议，传达一下；有事情，上报一下；有问题，推脱一下。你要是敢质问他们，他们会美其名曰“分级负责”“责任到人”“属地管理”，出工不出力、做事不担责。“只考虑把球快速传出去，从不在乎球能否传到位。”

2、官僚主义作祟 ，监督考核不力

基层干部和专家学者分析认为，“二传手”干部现象的背后，一方面是官僚主义、形式主义等思想习气在作祟，是部分地方党风不正、政风不清的表现；另一方面，也跟部分干部能力素质缺乏、干部监督考核机制不健全有关系。

一是部分干部缺乏责任心。甘肃行政学院副巡视员王伟教授认为，这样的干部对党的事业不忠诚，只考虑个人名利得失，遇到工作，有利则干，无利则推。他们患得患失，怕担风险，抱着“击鼓传花”的心理，试图当甩手掌柜，出了问题也不关自己的事。

二是官僚主义习气作祟。湖南省委党校公共管理教研部唐琦玉教授表示，这样的干部为人民服务的宗旨意识淡薄，利己意识突出，在“官大一级压死人”的意识主导下，把工作责任往下推卸，求稳怕乱，宁肯不做事，也要不出事。

三是作风不正，思想懒惰。受访专家认为，这些干部干事热情不高，长期抱着做一天和尚撞一天钟、得过且过的心态，对工作不认真研究、不认真思考、不认真分析，只会做表面文章，对工作推诿扯皮，影响工作的落实。

唐琦玉等专家认为，“二传手”干部也跟客观因素有关系。一是部分干部自身“本领不强”，能力不足，面对任务，自身无所适从，只好煞有介事地安排部署给下级抓落实；二是部分地方基层环境“不容乐观”，缺少有效的政绩量化考核、检查督查、奖惩追究、协调联动机制，没有真正做到奖勤罚懒；三是部分政策本身“先天不足”，不符合基层实际，难以落实，一些没有担当的干部对此则不闻不问，只求扔出这个烫手山芋。

3、隐性危害极大，亟须大力整治

多名基层干部指出，相对不作为、慢作为的太平官，“二传手”干部的隐性危害更大。“二传手”干部处处留下工作痕迹，导致人力物力空耗却难以被察觉。他们将矛盾下移，导致基层权责不匹配，为了完成上级交办的任务，地方很容易出现弄虚作假，或者违规执法的现象。他们不触碰矛盾，不得罪人，在干部选拔中甚至出现“劣币驱逐良币”现象，影响基层政治生态，助长人浮于事、推诿扯皮之风。

专家指出，“二传手”干部现象败坏了地方党风政风，严重削弱了广大干部干事创业的激情，破坏基层干事创业的良好氛围。在必须打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等三大攻坚战的当下，需要领导干部能干事、敢担当、有作为，必须对“二传手”干部的问题大力整治。

王伟认为，破除“二传手”形式主义、官僚主义现象，首先要从思想上解决问题，加强对广大干部的理想信念教育，引导党员干部牢固树立正确的权力观、政绩观。

其次要持之以恒正风肃纪，继续整治“四风”问题，不断健全监督问责机制、干部评价考核机制。唐琦玉认为，要强化监督执纪，严格依法问责，让在其位不谋其政、只做表面文章的“二传手”干部无处遁形。

三是营造良好执行环境，加强正向激励，健全奖惩机制。在干部选拔任用时，加强对担当的考核权重，让想干事、能干事、敢担当的优秀干部脱颖而出。

唐琦玉表示，针对部分干部“干事担责越多，出错几率越大”等思想顾虑，尽快探索建立容错机制，为担当者担当，形成宽容失败、允许适度试错的一整套机制，解除担当者的后顾之忧。

同时，针对部分政策先天不足、基层干部本领缺乏等问题，专家建议，必须优化基层政策质量，增强基层政策的科学性、针对性和可操作性；必须明确岗位职责，倒逼干部加强自身学习，提升基层干部本领。